Ann-Marie Ekengren

Individen i internationell politik. Olof Palme som idébärare.

Studiens problem handlar dels om i vilken utsträckning enskilda individer kan påverka en stats utrikespolitik, dels under vilka förutsättningar samt på vilket sätt som idéer påverkar politikens utfall. Utifrån erfarenheter från politisk psykologi studeras i vilken utsträckning en individs idéer påverkar problemuppfattningen. Hypotesen är att vissa specifika idéer leder till att problem uppfattas på ett visst sätt och att handlingsalternativen därför begränsas.
Förutsättningarna för att elaborera idéförklaringsperspektivet och problemuppfattningens betydelse bedöms som goda genom att Olof Palme är studiens fall.
Studien innehåller två fallstudier som behandlar olika sakfrågeområden men som handhas under avspänning i det internationella systemet. Den första fallstudien är frågan om ett svenskt medlemskap i EEC som ånyo aktualiserades 1967 och som avgjordes 1971 då Sverige och EFTA undertecknade ett frihandelsavtal med EEC. Europafrågan hade tydlig säkerhets- och välfärdsanknytning och vi förväntar oss att idéer om Europa eller nationell och internationell jämlikhet, rättvisa och solidaritet har liten betydelse för problemuppfattningen. Den andra fallstudien är frågan om Sveriges stöd till befrielserörelserna i Afrika under 1970-talet. Fallstudien är ett exempel på en internationalistisk profileringsfråga och vi förväntar oss att idéer om avkolonisering, export av den svenska modellen och självbestämmande har stor betydelse för problemuppfattningen.
Vid sidan av studier av Olof Palmes arkiv genomförs djupintervjuer med Palmes utrikespolitiska medarbetare.

Ann-Marie Ekengren, statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet

 "Vår vision gäller en internationell ordning där det inte finns behov av kärnvapen, där fred och säkerhet kan upprätthållas på betydligt lägre konventionella rustningsnivåer och där våra gemensamma resurser kan satsas för att ge människorna större frihet och ett bättre liv" (Palmekommissionens rapport Gemensam säkerhet, 1982).

Idén att det var både nödvändigt och möjligt att skapa en värld där fred och säkerhet kunde upprätthållas utan terrorbalans och kapprustning utgjorde grundvalen för Palmekommissionens rapport Gemensam säkerhet som publicerades 1982. Konsekvenserna av militära handlingar beskrevs som ohyggliga för oskyldiga civila. Den internationella ordningen borde därför ordnas på ett sådant sätt att effekterna av krig om möjligt mildrades och allra helst aldrig blev verklighet. Ett eskalerande kärnvapenkrig skulle få oöverblickbara konsekvenser och till och med kunna leda till mänsklighetens undergång. Vid sidan av detta självklara idémässiga fundament för rapporten fanns även spår av idén om att fattigdom och ekonomisk underutveckling borde bekämpas av världssamfundet, eftersom sociala orättvisor inom och mellan länder ansågs vara en viktig orsak till bristande fred och säkerhet. Kapprustningen avledde ekonomiska resurser från fattigdomsbekämpningen och bidrog sällan till en känsla av ökad säkerhet i världen.

Det är inte alltför komplicerat att ringa in de idéer som låg bakom Palmekommissionens rapport om förslag på handling i nedrustningsarbetet. Det är också oomtvistat att det var olika strukturella förutsättningar, som bipolariteten och USA:s ekonomiska och vapenteknologiska övertag i kapprustningen, som försvårade och omöjliggjorde genomförandet av delar av rapportens förslag. USA uppfattade sig som en förlorare och Sovjetunionen som en vinnare om förslagen genomfördes.

Analyser av centrala idéer är viktiga i sig. De ger en god uppfattning om en aktörs föreställningsvärld. Men en mer intressant frågeställning, som forskningen av idag söker svar på är på vilket sätt idéer verkligen påverkar aktörers agerande. På vilket sätt fick nedrustningsidéerna några effekter på Sveriges försvarspolitik eller generella utrikespolitiska förhållningssätt? Innebar Palmes idéer att Sverige i ökad utsträckning bedrev en politik som försökte närma verkligheten det ideal som presenterades i rapporten? Innebar Palmes nedrustningsidéer att Sveriges och andra staters agerande syftade till att förändra förutsättningarna för staters samarbetsmönster i dessa och liknande frågor? Eller medförde Palmes nedrustningsidéer att nya strategiska samarbetsmöjligheter för Sverige öppnades eller fördjupades med exempelvis stater i Tredje världen, eller kanske med Sovjetunionen, som stödde kommissionens förslag?

Frågorna för oss fram till en mer generell frågeställning inom forskningen kring politiskt beslutsfattande i allmänhet och utrikespolitiskt beslutsfattande i synnerhet: Vilken betydelse har idéer för staters utrikespolitiska agerande? Denna fråga är även projektets huvudfråga.


Idéforskning och politisk psykologi

Idéforskningens utmaning består i att hitta kausala länkar från idé till agerande och här kan den politiska psykologin ger användbara verktyg och specificerar de mellanliggande leden. Denna forskning har gett oss indikationer på att vi bör ta ett steg tillbaka i beslutsprocessen och studera hur beslutsfattarna uppfattar ett specifikt problem, det vill säga varför det är en fråga som de överhuvudtaget skall ta ställning till och hur de definierar problemet och dess karaktäristika ("problem representation"). Problemuppfattningen har stor betydelse för vilka handlingsalternativ som beslutsfattaren sedan väljer mellan och vilket handlingsalternativ som slutligen bedöms som mest rimligt.

Frågeställningen i projektet är i vilken utsträckning samt på vilket sätt som Olof Palmes idéer påverkade hans problemuppfattning, samt agerande i enskilda sakfrågor. Idéerna förväntas fungera som vägkartor eller som strategiskapare beroende på när i beslutsprocessen som Palme konfronteras med den enskilda sakfrågan. I studien formuleras två hypoteser. Enligt den första hypotesen fungerar idéer framförallt som vägkartor när nya förhållanden uppmärksammas och i sakfrågor som för första gången betraktas som ett problem, det vill säga under en sakfrågas definitionsfas.

Tänkandet bakom denna hypotes är att det strategiska landskapet inte är utstakat så tidigt under en sakfrågas livscykel, åtminstone inte i den sakfrågan som då diskuteras. Då handlar det framförallt om att idébäraren söker efter vägledning om huruvida ett förhållande överhuvudtaget är ett problem. Det vill säga hur tolkas det nya problemet under den så kallade definitionsfasen - i praktiken handlar det om att beslutsfattaren avgör vilken diskrepans som finns mellan är och bör. Det är under definitionsfasen som vi kan förvänta oss att det finns motstridiga och till med inkonsistenta vägkartor, eftersom idéerna tidigare inte använts på just den frågan.

Enligt den andra hypotesen fungerar idéer i första hand som strategiskapare vid hanteringen av problem som redan har blivit politiska sakfrågor och som därmed befinner sig i lösningsfasen. Tänkandet bakom denna andra hypotes är att idéerna i detta fall används som ett instrument som sorterar fram tänkbara samarbetsmönster, men också stakar ut konfliktlinjer. Dessa samarbets- eller konfliktmönster används sedan i arbetet att sortera fram tänkbara handlingsalternativ och sedermera att fatta beslut, det vill säga under problemets lösningsfas.

I studien genomförs två fallstudier kring centrala delar av Sveriges utrikespolitik - politiken gentemot Europa respektive Tredje världen. Fallstudierna syftar till att undersöka hur Palme kom i kontakt med ett specifikt problem, hans problemuppfattning och hur han definierade dess karaktäristika. Fallstudierna skall göra det möjligt att följa hela beslutsprocessen från idé, problemuppfattning, tänkbara handlingsalternativ till beslut.

EEC-frågan och frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika framstår till och med vid en hastig jämförelse som två frågor av mycket olika karaktär. Olof Palmes kontakt med de båda frågorna skedde i och för sig parallellt i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet, men förutsättningarna för hans agerande i de båda frågorna var högst olika.

Medlemskapsfrågan i EEC handlade om Sveriges centrala ekonomiska relationer till några av Europas stormakter. Vår starka ekonomi efter andra världskriget hade byggts upp genom handel med i första hand andra europeiska länder. Eftersom EEC-samarbetet hade överstatliga ambitioner och eftersom många av EEC-länderna dessutom var medlemmar i NATO kan EEC-frågan karaktäriseras som en så kallad 'nationens intressefråga'. Det innebär kortfattat att den hade stor betydelse för centrala nationella svenska intressen.

Frågan om att stödja befrielserörelserna i Afrika handlade däremot om Sveriges relationer till fjärran länder och aktörer. Frågan hade inga tydliga praktiska effekter på svensk ekonomi eller säkerhet, utan uppfattades som "avlägsen" inte bara ur geografiskt hänseende. Frågan medgav däremot en möjlighet att sända ett tydligt budskap om vilka värderingar Sverige ville främja i världspolitiken. Kort sagt kan frågan definieras som en så kallad 'internationalistisk' fråga, vilket innebar att den rörde Sveriges relationer med fjärran regioner och därför hade stor profileringspotential.

En annan viktig skillnad mellan EEC-frågan och frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika var det faktum att Palmes huvudsakliga kontakt med respektive fråga skedde under olika faser av frågornas livscykel. EEC-frågan hade redan tidigare varit föremål för långvariga överväganden och diskussioner när frågan på allvar hamnade i Palmes knä. I samband med debatten i början av 1960-talet, med Erlanders Metalltal som en kulmen, hade frågan redan till stor del blivit politiskt definierad. Palme var naturligtvis insatt i frågan redan under början av 1960-talet, men de egna centrala politiska insatserna i EEC-frågan gjorde Palme först i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet, under frågans "lösningsfas".

Frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika var inte lika väl definierad som EEC-frågan när den blev Palmes. Han engagerade sig tidigt i olika biståndsfrågor, inte minst de som handlade om befrielserörelsernas legitimitet, samt nationalismens och kolonialismens effekter. De initiala besluten att igångsätta svenskt stöd till befrielserörelserna togs i och för sig redan före Palmes statsministerperiod. Men under frågans hela beslutsprocess var Palme en aktiv och drivande aktör med en tydlig agenda. Frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika blev därför Palmes redan under frågans "definitionsfas".

Genom frågornas olika karaktär är det inte orimligt att tro att Olof Palmes utrikespolitiska agerande i mångt och mycket skilde sig åt mellan de båda sakfrågorna. EEC-frågan uppfattades sannolikt som mycket mer känslig och delikat och krävde därför ett större inslag av säkerhetspolitiska överväganden än befrielserörelsefrågan. I den mån utrikespolitiska idéer användes för att definiera politiken återupprepades sannolikt idéelement som hade förts fram redan under frågans första faser. Man kan därför inte heller förvänta sig att Palme skulle lansera egna nya idéer för att profilera sig i EEC-frågan. De polemiska inslagen är sannolikt mindre tydliga i EEC-frågan än i frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika, eftersom kraven på konsensus kan antas vara större i 'nationens intressefrågor'.

I frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika kan vi däremot förvänta oss att Palme profilerade sig ideologiskt genom att mer aktivt föra fram egna idéer och definiera frågan utifrån sin egen ideologiska övertygelse. De polemiska inslagen är sannolikt betydligt tydligare i frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika än i EEC-frågan.


Materialöverväganden

Underlaget till undersökningen utgörs av ett mycket omfattande material från Olof Palmes arkiv. Tillgången på arkivmaterial till den här studien har varit mycket gott. Olof Palmes arkiv, organiserat av och beläget vid Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek i Stockholm, har hittills bara i mindre utsträckning använts för forskning. Huvudmaterialet i studien är alltså alla de tal, intervjuer och promemorior som finns samlade i Olof Palmes arkiv.

När det gäller Europafrågan finns i Olof Palmes arkiv ett omfattande material från tiden både före och efter hans tillträde som statsminister. Från tiden före hans statsministerperiod handlar en stor del av materialet om den första svenska ansökan 1961. I detta material är dock inte Palmes ställningstaganden framträdande. Materialet har i detta arbete använts till att komplettera den rådande bilden som etablerats av forskningen, till exempel för att ge ögonblicksbilder från överläggningar mellan regering och näringsliv, samt mellan svenska och utländska regeringsföreträdare.

Särskilt omfattande blir det relevanta materialet för denna studie från och med slutet av 1969, sedan Palme tillträtt som partiordförande och statsminister. Intresset för Europafrågan var betydande från media och han höll en mängd intervjuer och tal i EEC-frågan. Det faktum att även statsrådsberedningens material finns i Olof Palmes arkiv har också varit av stor betydelse för den första fallstudien. I det materialet finns en mängd arbets- och bakgrundsmaterial som tagit fram av Olof Palmes medarbetare. I de delar dessa har kommenterats av Palme är det intressant att se vilka idéer som prioriterades eller fördes fram under olika faser.

Olof Palmes arkiv ger alltså tillgång till både officiella tal och intervjuer samt inofficiellt arbetsmaterial. Det inofficiella materialet ger en bild av politiken som en mer strategisk verksamhet i den betydelsen att oppositionen noggrant kommenteras och följs. De officiella talen i EEC-frågan är mer ideologiskt hållna och avhåller sig oftast, men inte alltid, från att kommentera oppositionens agerande i frågan. Det finns däremot ingen skillnad mellan de olika typerna av material i fråga om vilka argument som förs fram. Argumentationen är konsistent och lyfter fram liknande verklighetsuppfattningar och kausalitetstänkande.

Även i fallet med stödet till befrielserörelserna i Afrika är arkivläget gott. Frågan diskuterades i allt större omfattning från slutet av 1960-talet. En stor del av materialet är på olika sätt knutet till Palmes rundresor i Afrika eller hans möten med olika afrikanska ledare. Till skillnad från Europafrågan är det relevanta mediematerialet något mindre omfattande, men det kompenseras av att Palme höll många tal och anföranden där hans inställning i befrielserörelsefrågorna utarbetades.

Flera av talen är intressanta på så sätt att de förbereddes och diskuterades noggrant av Palme och hans medarbetare. Talen finns ofta sparade i flera versioner och han kunde dessutom hålla flera tal på samma tema. Därför är det möjligt att se hur resonemangen utvecklades under resans gång.

Precis som i EEC-frågan ger materialet insyn både i den officiella och inofficiella arbetsprocessen. En skillnad mellan de två fallen är att kritik mot oppositionen och "övervakning" av oppositionens agerande i EEC-frågan oftare diskuterades i de interna handlingarna, medan kritik är lika vanlig i officiella och inofficiella sammanhang när vi rör oss över till frågan om stöd till befrielserörelserna i Afrika.

Det digra källmaterialet har kompletterats med intervjuer med nära medarbetare till Palme. I båda fallstudierna har allt material samlats in, sammanställts och analyserats innan intervjuerna har genomförts. Intervjuerna har använts för att komplettera materialet när det någon gång inte har gett tillräckligt vägledning och för att bekräfta eller revidera tolkningar. I de fall intervjuerna gett bekräftelse eller medfört revidering av resultaten, kommenteras det i texten.


Slutsatser

Slutsatserna från Palmeprojektet är att Palme hade ett brett register av utrikespolitiska idéer att välja mellan, men att i enskilda sakfrågor användes bara ett litet urval av idéer för att orientera sig. Jämlikhetsidén användes som orienteringsredskap i sakfrågor som till synes var mycket olika till sin karaktär och är även ett förenande idéelement mellan inrikes- och utrikespolitiska frågor. Trots våra teoretiska förväntningar om att Palme skulle använda sig av idéer på olika sätt under olika faser av en sakfrågas livscykel användes idéer både som vägkarta och som strategiskapare. Att använda sig av idéer som vägkarta, det vill säga för att avgöra om det finns diskrepanser mellan är och bör som man vill ta ställning, är vanligt under sakfrågornas hela livscykel. Den empiriska studien ger alltså inget stöd för att vi bör gå vidare med livscykelresonemangen.

Palme har oftast definierats som en idéentreprenör, det vill säga en person som förmår känna av idéströmningar och veta vad som är "på gång". Trots hans tydliga idépolitiska profil och hans breda idépolitiska register att hämta idéer från hade Palme mycket lite handlingsutrymme att omdefiniera sakfrågor som befann sig under en lösningsfas. Sakfrågor som befinner sig under en lösningsfas är redan i stor utsträckning definierade och oavsett att det kommer nya aktörer som skall hantera sakfrågan tvingas de att förstå sakfrågan på det sätt som skett tidigare. I sakfrågor som bara befinner sig i en definitionsfas finns däremot mycket större handlingsutrymme för en idéentreprenör att föra fram idéer som tidigare inte blivit lanserade. Resultaten förväntas ha implikationer för forskning generellt om individens betydelse för utrikespolitiskt beslutsfattande.

Publikationslista

Böcker

Ekengren, Ann-Marie (2005): Olof Palme och utrikespolitiken. Europa och Tredje världen. Umeå: Boréa

Bokkapitel

Ekengren, Ann-Marie (2002): "Olof Palmes bortglömda Europapolitik´" i Åsard, Erik (red) Politikern Olof Palme Hjalmarson & Högberg.

Artiklar

Ekengren, Ann-Marie (2005): "Idéernas betydelse. Olof Palme och utrikespolitiken" i Arbetarhistoria 2005 nr 3.

Konferenspapper

Ekengren, Ann-Marie (2004): Olof Palme och utrikespolitiken. Idéernas betydelse. Uppsats presenterad vid seminarium om Olof Palmes politik på ABF 23 september 2004.

Ekengren, Ann-Marie (2001): "Individen i internationell politik. Olof Palme som idébärare". Uppsats presenterad vid Europeisk integration och handelspolitiskt seminarium, Utrikespolitiska institutet 19 april 2001.

Öppna föreläsningar/seminarium

Individen i internationell politik. Allmänna forskarseminariet vid statsvetenskapliga institutionen, 30 mars 2001.

Olof Palme och den bortglömda Europapolitiken. Olof Palmes internationella center, 7 april 2001.

Olof Palmes utrikespolitik. ARAB-seminarium, ABF-huset i Stockholm, 30 januari 2002.

Olof Palme som idébärare. Seminariet i internationell politik vid statsvetenskapliga institutionen, 4 september 2003.

Olof Palme och utrikespolitiken. Tvärvetenskapliga seminariet vid Södertörns högskola, 28 november 2005.