Sverker Gustavsson

Reformstrategier för Europeiska Unionen.

Jämfört med vanliga förbundsstater är unionen dubbelt asymmetrisk. Delar av makten utövas överstatligt, medan ansvaret utkrävs nationellt. Härtill kommer att makten över myntet och affärsjuridiken är mer centraliserad än makten över den familjenära juridiken och skattebaserna.
Ett bevarande av den dubbla asymmetrin förutsätter, enligt teorin, att de ingående länderna håller fast vid stabilitetspakten. De måste undvika att frånhända sig makten över den familjenära juridiken och skattebaserna. Samtidigt har sysselsättningen, socialpolitiken och skatterna under senare tid börjat dryftas ostentativt unionspolitiskt. Bilden är med andra ord motsägelsefull. Å ena sidan anses samgåendet böra vara omärkligt för att kunna accepteras. Å andra sidan är regeringarna och kommissionen starkt inriktade på att unionen skall uppvisa handlingskraft och synliga resultat.
Projektet avser att klargöra denna paradox. Det sker genom att skilja mellan demokrati och legitimitet. Tre parallella reformstrategier syftar i dag till att förbättra unionens legitimitet. Dessa är: att stärka överstatens beslutsförmåga, att stärka den mellanstatliga samordningsförmågan, att stärka kommissionens egen förankringsförmåga. Tidigare nöjde sig medlemsländerna med den första av dessa strategier. De båda senare har tillkommit under senare år. Vilken skillnad gör de båda nytillkomna handlingslinjerna från synpunkten att kunna bevara den dubbla asymmetrin och undvika att unionen övertar ansvarsutkrävandet?

Sverker Gustavsson, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet


Arbetet inom projektet har bedrivits längs två huvudlinjer. Sverker Gustavsson har (1) sökt fixera den sakliga innebörden av den historiskt givna ordningen och alternativen till denna. Christer Karlsson har (2) arbetat med att söka fixera och kritiskt värdera den politiska metod, som används för att kodifiera och förändra. Vilken är denna samt i vad mån och på vad sätt kan den sägas ha varit framgångsrik? Hur skulle aktörerna i stället kunna göra?

1. Begreppet reformstrategi i projektets titel förutsätter en utarbetad uppfattning om den ordning, för vilken en omstrukturering övervägs och kan tänkas. Unionen karaktäriseras bäst, argumenterar Sverker Gustavsson, som en ordning, vilken är dubbelt asymmetrisk (arbetena 1, 2, 7). Inte bara ansvarsutkrävandet som sådant är olikformigt centraliserat. Det är vad som i dagligt tal brukar omnämnas som det demokratiska underskottet. Till detta kommer att ansvar kan utkrävas i olika hög grad för marknads- och socialpolitiken. Marknadspolitiken är principiellt alltigenom avnationaliserad och utom räckhåll för folkmajoriteter i medlemsländerna. Däremot utkrävs ansvaret för social-, kultur- och arbetsmarknadspolitiken nationellt, samtidigt som det är fundamentalt oklart hur långt principen om fri rörlighet inte bara för kapital och varor utan också för tjänster och arbete i praktiken kan och bör tillämpas. Reellt har förhållandet mellan de bägge grundnormerna frihandel och folkstyre karaktär av konstitutionell terrorbalans. Teoretiskt övertrumfar frihandeln möjligheten till nationella särlösningar. Praktiskt utnyttjar marknadskrafterna bara i begränsad omfattning denna möjlighet. Varken skatterna eller den sociala och familjenära lagstiftningen hanteras överstatligt, trots att nationell politik på dessa områden helt uppenbart begränsar den fria rörligheten. Företrädarna för de båda rättesnörena folkstyre och frihandel är införstådda med att dessa strikt tillämpade kan förgöra varandra. Insikten härom gör att ett pragmatiskt förhållningssätt dominerar. På motsvarande sätt som är fallet beträffande blandekonomin och välfärdsstaten horisontellt inom varje medlemsland upprätthålls unionen vertikalt med stöd av att grundfrågan om överhöghet för endera principen inte ställs på sin konstitutionella spets (arbetena 16 och 21).

I förhållande till denna pragmatiskt tillämpade ordning - präglad av dubbel asymmetri och konstitutionell terrorbalans - utkristalliserar tre reformstrategier. Enligt en första rekommendation är status quo i längden ohållbart. Asymmetrin och terrorbalansen bör undanröjas och rättesnöret i stället vara en konsekvent federalisering alternativt ett konsekvent återupplivande av den nationella suveräniteten. Enligt en andra huvudsaklig rekommendation är den rådande pragmatiska ordningen att uppfatta som det bästa möjliga och som ett slags historiens slut - inte bara temporärt utan också på längre sikt. Enligt en tredje linje, som Sverker Gustavsson argumenterar för, bör en reformistisk hållning inte praktiseras passivt och idealistiskt stelbent utan aktivt och med beredskap för att status quo kan behöva omprövas med ledning av gjorda erfarenheter av sviktande globala råvarutillgångar, klimatförändringar, naturkatastrofer och oförutsedda skiften i fråga befolkningsrörelser och utbud av arbetskraft. Om 2000-talet skall bli ett mer lyckosamt århundrade för Europa än 1900-talet, bör de konstitutionella låsningarna, varken mentalt eller juridiskt, tillåtas verka avtrubbande utan vara så öppnande som möjligt. Syftet bör vara att genom institutionella lösningar främja ett maximum av demokratiskt ansvarstagande på grundval av en växande problemlösnings- och improvisationsförmåga (arbetena 20 och 21).

(2) Arbetet med att fixera den process för reformering av unionens fördrag som denna gång begagnats utgick från en övergripande analys av unionens demokrati- och effektivitetsproblem (arbete nr 22). Utgångspunkten för den fortsatta analysen i detta delprojekt tas i de ambitioner och slutsatser som formulerades av unionens företrädare i två centrala dokument - Niceprotokollet och Laekenförklaringen. Här slås fast att den politiska metod som dittills använts för att reformera fördragen är otillräcklig och att ett nytt sätt att reformera unionen måste utarbetas. EU:s reformprocess var tvungen att bli mer demokratisk och effektiv, så löd kontentan av Niceprotokollet och Laekenförklaringen. Den tanke som vann stöd var att det nya fördraget skulle utarbetas via ett konvent sammansatt av en bredare uppsättning politiska aktörer än vad som hittills hade varit fallet. Nya fördrag hade fram till den senaste regeringskonferensen tagits fram i förhandlingar mellan regeringsföreträdare. Denna gång skulle unionens medborgare inte enbart vara företrädda indirekt genom sina respektive regeringar, utan därtill direkt via nationella parlamentariker och Europaparlamentariker. Den centrala frågan för detta delprojekt har varit i vilken utsträckning denna konventsmetod har varit framgångsrik i bemärkelsen att uppfylla syftet att etablera en mer demokratisk och effektiv reformprocess för den europeiska unionen.

För att besvara frågan har alla tre stegen i processen mot ett nytt fördrag analyserats: först själva konventsarbetet som pågick februari 2002-juni 2003. Sedan den efterföljande regeringskonferensen som öppnade I oktober 2003 och avslutades i juni 2004. Och slutligen ratificeringsprocessen som inleddes hösten 2004 och som fortfarande pågår då ett stort antal länder ännu ej godkänd det konstitutionella fördraget.

För att kunna närstudera konventsprocessen genomfördes perioden sommaren 2003 - våren 2004 en intervjuundersökning med ett drygt trettiotal konventsledamöter. Slutsatserna från detta arbete har utarbetats i sammanlagt fyra publikationer (arbete nr: 28, 29, 30, 33). Genom att utarbeta en analysapparat som ställer fyra demokratiska kriterier i förgrunden visar jag att konventsprocessen var mer öppen och deliberativ än tidigare reformprocesser. Däremot kvarstår stora brister vad gäller responsivitet och ansvarsutkrävande.

När det gäller konventsprocessens bidrag till en mer demokratisk reformprocess, har särskild uppmärksamhet riktas mot i vilken utsträckning denna nya metod för att utarbeta fördrag har bidragit till att stärka den deliberativa demokratin på europeisk nivå. En avgörande kritik mot tidigare regeringskonferenser har varit att dessa präglats av ett förhandlingsspel där aktörer mer sökta maximera det nationella intresset än öppet diskuterat hur unionens framtid bäst bör utformas (arbete nr 23). Stora förhoppningar ställdes därför till att konventsprocessen skulle erbjuda en miljö där företrädare för unionens medborgare sakligt och med respekt för argument debatterade och beslöt om EU:s framtida organisering. Resultaten av analysen visar här att dessa förhoppningar om saklig diskussion baserad på ömsesidig respekt för meningsmotståndares uppfattningar kom att realiseras inom konventets arbetsgrupper (arbete nr 28, 29). Däremot fungerade inte konvents plenumdebatter som ett deliberativt forum; dessa debatter präglades mer av i förväg beredda tal som levererades utan att någon större notis togs av andra aktörers inlägg (arbete nr 30).

Nästa steg i reformprocessen skilde sig inte till det yttre från tidigare regeringskonferenser. Däremot fördes denna i en helt annan kontext än tidigare regeringskonferenser då det redan från början fanns ett färdigt dokument som låg på förhandlingsbordet - konventets förslag till upprättande av ett konstitutionellt fördrag. Hur påverkade detta effektiviteten i arbetet? För att komma nära även denna process genomfördes en intervjuundersökning med chefsförhandlare eller centralt placerade personer från ett urval medlemsländer. Den bild som framträder från den preliminära analysen (arbete nr 33) är att det faktum att regeringskonferensen hade att efterfölja ett konvent som hade tagit fram ett färdigt förslag till nytt fördrag, hade både positiva och negativa konsekvenser för effektiviteten i reformarbetet: Å ena sidan fanns ett färdigt förslag vilket lättade regeringskonferensens arbetsbörda, men samtidigt fanns kring detta förslag större motsättningar än vad man inledningsvis förstod. Endast Spanien och Polen hade under konventsarbetet fört fram reservationer mot slutdokumentet, men när man väl kom till förhandlingsbordet vid regeringskonferenser visade det sig att fler länder än så hade reservationer mot olika delar i konventets förslag. Detta ledde till att regeringskonferensen havererade i december 2003 trots att avsevärd politisk prestige hade investerats i en uppgörelse under italienskt ordförandeskap. Det framstår tydligt att det i en den nya reformprocessen funnits en brist på samordning mellan konvent och regeringskonferens som skapat problem.

Ratificeringsstadiet slutligen avslöjar tydligt reformprocessens brister. Här ställs konflikten mellan demokratisk förankring och effektivt beslutsfattande i tydlig dager. I denna tredje och sista fas har EU som organisation inte något att säga till om; ratificeringen sker helt och hållet i enlighet med nationell lagstiftning och praxis. Det blir här tydligt att det val man i medlemsländerna ställs inför då det gäller metod för ratificering - folkomröstning eller parlamentsbeslut - i många fall avgörs på grundval av strategiska överväganden grundat I nationell politik (arbete nr 24). Samma regeringar som under konventet drev på eller åtminstone sanktionerade utarbetandet av ett relativt ambitiöst fördrag som grund för framtidens EU, och som under regeringskonferensen slutligen accepterade denna konstitution, vägleds i arbetet med att nationellt förankra detta fördrag av politiska överväganden som inte i första hand har att göra med målsättningen att nå en framgångsrik ratificering. Analysen visar att valet att utlysa eller undvika folkomröstning mer har att göra med omsorgen om den egna regeringsmakten eller behovet att inrikespolitiskt stärka sin position och vinna stöd i den allmänna opinionen.

Efter de nekande svaren i folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna utlyste EU:s företrädare en tankepaus vilken fortfarande formellt råder. Det är därför idag högst osäkert om det blir något nytt konstitutionellt fördrag för unionen. Bristen på koherens och avsaknaden av konkret samordning mellan reformprocessens tre faser gör det uppenbart att denna politiska metod inte är väl lämpad för att söka reformera fördragen i en union med 25 medlemsländer. Den delvis nya politiska metod som denna gång prövades för att reformera unionens grundfördrag kan sammanfattningsvis sägas ha bidragit till en mer demokratisk men på intet sätt mer effektiv metod fördragsrevision. Den slutsats som följer av ett närstudium av de senaste årens författningspolitik inom EU är att man inför framtiden måste välja endera av två vägar (arbete nr 33): antingen måste EU som organisation ges reella möjligheter att reformera grunden för samarbetet, eller så bör man helt avstå från att formellt ändra i fördragen. Den första vägen handlar om att man etablerar en effektiv mekanism för författningsomvandling; en process där det finns en effektiv samordning mellan reformprocessens olika stadier och dess aktörer. Den andra vägen handlar om att låta sig nöja med de fördrag som idag gäller och istället genom praxisförskjutning ändra formerna för samarbetet. Båda vägarna är i praktiken framkomliga men EU måste välja endera för att komma ur den handlingsförlamning som för närvarande råder.

Publikationslista

Sverker Gustavsson:
(1) ”Demokrati, legitimitet eller sakpolitik?” i Ulf Bernitz, Sverker Gustavsson & Lars Oxelheim, red., Europaperspektiv. Stockholm: Santérus, 2002.
(2) ”What Makes a European Monetary Union Without a Parallel Fiscal Union Politically Sustainable?” i Søren Dosenrode, ed., Political Aspects of the Economic and Monetary Union. Aldershot: Ashgate, 2002.
(3) ”Demokratins århundrade” i Enn Kokk, Klas Gustavsson & Stig-Björn Ljunggren, red., Var blev ni av, ljuva drömmar? Stockholm: Ordfront, 2002.
(4) Opponentrecension av Hans F. Anderssons avhandling vid Göteborgs universitet, Homo Nordicus? Om danska, norska och svenska tjänstemäns och förtroendevaldas identiteter, Göteborg 2001. Statsvetenskaplig tidskrift, 105, 2002, nr 3.
(5) Opponentrecension av Lucas Petterssons avhandling vid Stockholms universitet, Information och identitet. Synen på televisionens politiska roll i Sverige och EU. Stockholm 2002.Statsvetenskaplig tidskrift, 105, 2002, nr 4.
(6) ”Myntunion utan fiskal union äventyrar demokratin”, i temanummer av tidskriften Ekonomisk Debatt, nr 4, 2003.
(7) ”Double Asymmetry and Its Alternatives” i Jan Hallenberg & Bertil Nygren, eds., Transitions. Essays in Honour of Kjell Goldmann. Stockholm: Department of political science, 2003.
(8) “Political sustainability of monetary union without fiscal union” in Rutger Lindahl, ed., The Post-Laeken Process from an Academic Perspective, Göteborg 2003.
(9) ”Vad händer när rösträtten blir ett handelshinder?” Tiden, nr 4, 2004.
(10) ”Hur ska Sverige styras?” Tiden, nr 5, 2004.
(11) ”Per Nyström som politiker” i Paul Hallberg red., Per Nyström - motor i 1900-talets svenska sociala och samhällsekonomiska utveckling. Göteborg: Kungl. Vitterhets- och Vetenskapssamhället i Göteborg, 2005.
(12) ”Författningsomvandling” i Teddy Brunius, red., Från forskningens fält. Femton studier (= Skrifter utgivna av Föreningen för filosofi och specialvetenskap, 15) Uppsala 2005.
(13) “Designing European Federalism”, Swedish Review of Economic Policy, 12, 2005.
(14) "Contrasting Different Modes: A more fruitful way of tackling the issue than 'European' or 'American' models of a Research University" in Kjell Blückert, Dan Brändström & Guy Neaves, eds., The European Research University - A Historical Parenthesis? New York: Palgrave, 2006
(15) “What Makes Popular Government Self-reinforcing?” Scandinavian Political Studies, 29 , 2006, nr 1
(16) ”Hundra år efter Versailles” Uppsats utarbetad för publicering i svensk samlingsvolym hösten 2006
(17) ”Modern europeisk universitetspolitik” Uppsats för publicering i svensk samlingsvolym hösten 2006
(18) ”Nationalstaten som europeisk utmaning” Uppsats under utarbetande för publicering i finländsk samlingsvolym hösten 2006
(19) ”Konstitutionell pragmatism” Uppsats under utarbetande för publicering i svensk samlingsvolym våren 2007
(20) ”Two concepts of accountability in the European constitutional debate” Uppsats under utarbetande för publicering i internationell tidskrift
(21) ”Structuring Europe” Uppsats under utarbetande för publicering i internationell tidskrift

Christer Karlsson:
(22) Den Europeiska unionens nuvarande problem och framtida vägval, SOU 2002:82.
(23) ”Den deliberativa drömmen och politisk praktik – elitdiskussion eller samtalsdemokrati?”, i Demokratins mekanismer, (red.) Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson, 2003. Stockholm: Liber Förlag.
(24) Folkomröstning eller parlamentsratificering - hur besluta om förslaget till konstitutionellt fördrag SIEPS 2005:3, (tillsammans med Ann-Cathrine Jungar).
(25) ”Ratificering i baklås”, Svenska Dagbladet, 2005-06-14 (tillsammans med Ann-Cathrine    Jungar).
(26) “Sweden: In the Shadow of Enlargement?” (tillsammans med Anna-Carin Svensson)., i The Treaty of Nice, (ed.) Finn Laursen, 2006. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.
(27) ”Finns det ett europeiskt offentligt rum? (tills. med Thomas Göransson), i Hermansson, Jörgen, Karlsson, Christer & Henry Montgomery (red.), Samtalets mekanismer. Malmö: Liber förlag (kommande).
(28) ”Samtal pågår? - deliberation och förhandling i konventet om Europas framtid”, i Hermansson, Jörgen, Karlsson, Christer & Henry Montgomery (red.), Samtalets mekanismer. Malmö: Liber förlag (kommande).
(29) “Towards a Democratic Process of Treaty Reform?”, artikel för bedömning till Journal of European Public Policy.
(30) ”The Convention Method and Deliberative Democracy”, artikel under utarbetande för publicering i internationell tidskrift.
(31) ”Varför allt detta snack om samtal?”, i Hermansson, Jörgen, Karlsson, Christer & Henry Montgomery (red.), Samtalets mekanismer. Malmö: Liber förlag (kommande).
(32) Hermansson, Jörgen, Karlsson, Christer & Henry Montgomery (red.), Samtalets mekanismer. Malmö: Liber förlag (kommande).
(33) Författningen som försvann, bokmanuskript under utarbetande.