Sverker Molander

Governance for a high environmental quality of the Baltic Sea

Österjöns ekosystem är stressat och miljöpåverkan är kraftig, snabb och storskalig. Problemens orsaker är komplexa, orsakade av många enskilda faktorer, omfattande och långsiktiga, internationella och sektorsövergripande.
En framgångsrik hantering av denna utmaning kräver ett bra vetenskapligt stöd som förmår koppla ihop kunskaper om de institutionella arrangemangen och miljöpolitiken med det som är det verkliga utfallet i ekosystemet.
Detta tvärvetenskapliga projekt med forskare från Chalmers Tekniska Högskola och Quality of Government institutet vid Göteborgs Universitet strävar efter att bidra med såväl empiriska som teoretiska insikter till stöd för den miljöpolitik som måste operera på olika samhällsplan.
Syftet nås genom en beskrivning av kopplingarna mellan (a) lokala aktörer (b) lokala, regionala och nationella institutionella arrangemang och (c) ekosystemet. Följande del projekt kommer att genomföras:

A. Beskrivning och jämförelse av nuvarande institutionella arrangemang i östersjöländerna och deras utfall.

B. Utveckling av en begreppsmodell som täcker de institutionella påverkningarna på aktörer, vilka i sin tur inverkar på
miljötillståndet genom en internationell fallstudie kring enskilda avlopp.

C. Identifiering av en modelleringsansats och inledande utveckling av en modell för att beskriva institutioners inverkan på
aktörer.

D. Koppling av empiriska studier till aktuell teori till exempel till begreppet adaptiv styrning.

Sverker Molander, Miljösystemanalys, Chalmers tekniska högskola

2008-2013

Projektet startade från uppfattningen att de miljöproblem med övergödning som förekommer i Östersjön orsakas av mänskliga aktiviteter på land, och att möjliga åtgärder styrs av särskilda aktörer som kan göra teknikval. Vi kallar dessa aktörer "interfas-aktörer", det vill säga de aktörer som finns på gränsen mellan ett socio-tekniskt och ett ekologiskt system. I sin tur påverkas deras val av teknik av ett stort antal faktorer (influenser). Med tanke på denna utgångspunkt syftar projektet till 1) en systematisk genomgång av relevanta institutioner 2) fallstudier som en empirisk grund för 3) utveckling av influensmodeller av institutionella arrangemang, policy och deras miljöresultat.

  • Inledande studier visade dock att det behövs empiriska studier av hushåll (de aktörer som kontrollerar gränssnittet mellan småskaliga avloppssystem och miljön) med syftet att förstå influenserna i en "bottom-up" process, och att komplettera detta perspektiv med studier "ett steg upp" (av kommunala inspektörer) och med mer heltäckande studier formella institutioner och relaterade institutionella arrangemang vilka verkar på många nivåer från staten till kommunal nivå. Med detta något snävare fokus på enskilda små avlopp och hushåll undersöktes både "aktörs-intern" och "aktörs-extern" påverkan på hushållen i en intervjustudie och en omfattande enkät till en statistiskt representativ grupp av svenska hushåll med små enskilda avloppssystem.

En intervju- och dokumentstudie har också utförts för att beskriva flernivåstyre som fokuserar på enskilda avlopp i Sverige, Danmark och Finland. Dessutom pågår datainsamling och analys av en annan enkät till kommunala inspektörer av enskilda avlopp.

De viktigaste resultaten

Baserat på intervjustudien var det möjligt att identifiera ett antal influenser på hushåll som överväger en förändring av sitt avloppssystem. Resultaten tyder på att tillsynsåtgärder, t.ex. inspektioner av lokala miljömyndigheter, är den viktigaste drivkraften bakom byte av teknik för ett enskilt avlopp. Men inre motivation är också viktigt eftersom husägare måste acceptera krav från myndigheterna. Resultaten tyder på att normativa motiv hjälper husägare acceptera krav från miljömyndigheterna medan egennyttiga motiv gör det motsatta. På grund av ibland svåra begränsningar och starka externa incitament kan verkställighetsmetoder som ger husägare tid att anpassa sig till regulatoriska krav öka acceptansen. Dessutom bör lagstiftningen verkställighet ses som en förändringsprocess där inspektörerna anpassar kraven till de upplevda nivåerna av acceptans bland husägare och deras förmåga att förändra sitt enskilda avlopp. Eftersom sådan återkoppling påverkar de krav som ställs på husägare de har betydelse för miljöresultat.

En hög grad av överensstämmelse fanns mellan denna intervjustudie och en enkätundersökning som undersökte socialpsykologiska faktorer, vilka är viktiga för faktisk förändring eller avsikt att ändra. Vi fann, inte oväntat, att verkställighetsåtgärder som inspektioner är viktiga för att påverka husägare att ändras sitt avlopp, men att socialpsykologiska faktorer också är inflytelserika. I regressionsanalysen påvisades att privata fördelar, effekt i förhållande till miljöproblem och upplevd möjlighet att ändra det enskilda avloppet var viktiga prediktorer för avsikt att ändra. Normativ motivation i form av beskrivande normer, är mindre viktigt, medan förtroende och rättvisa har svaga eller obetydliga effekter på avsikten att ändra sitt avloppssystem.

En annan studie baserad på samma enkätundersökning syftar till att förklara husägares vilja att följa regler om små avlopp genom att testa förklaringskraften hos olika förtroende-relaterade faktorer. Förtroende för institutioner i allmänhet och förtroende för miljöinspektörer tillsammans med upplevd miljöeffektivitet av att ha avlopp som uppfyller myndigheters krav är de viktigaste förklaringsfaktorerna. Resultaten stödjer den teoretiska förväntan om vikten av politisk tillit, rättvisa förfaranden, andras beteende och effektiva politiska åtgärder för att acceptera myndighetskrav. Husägare i allmänhet verkar dessutom uppfatta regler kring små avlopp som rimliga och har uppfattningen att myndigheterna arbetar opartiskt osv. Även om resultaten stödjer tanken att det finns en legitimitet för att reglera små avlopp, finns det anledning att tro att många husägare varken är medvetna om att deras avloppssystem kanske inte fungerar särskilt bra, eller att deras avloppssystem kanske inte uppfyller myndigheternas krav. Viljan att följa regler skulle därför kanske vara lägre om husägare hade en mer korrekt uppfattning om sitt avloppssystems kapacitet.

Sammanfattningsvis - kommunala inspektioner är inflytelserika, men det sätt inspektörerna interagerar med interfasaktörerna och vilka andra typer av motiv som är för handen spelar viktiga roller.

Slutligen analyserar en annan studie styrningen av och det institutionella samspelet (institutional interplay) kring små avloppssystem i Finland, Sverige och Danmark. Utgångspunkten är att alla länder har problem att hantera utsläppen av näringsämnen från små avloppssystem. I Danmark är regelsystemet förhållandevis tydligt och lätt att tolka för berörda aktörer, jämfört med i Finland och Sverige, även om de danska reglerna förmodligen har lägre ambitionsnivåer. Analysen visar att hur genomförandet är organiserat i form av institutionella arrangemang spelar en stor roll. Bristfälligt institutionellt samspel påverkar negativt möjligheterna att hantera bristfälliga små avloppssystem. Inte minst har kommunala miljöinspektörer problem att tolka de nationella riktlinjerna, dvs, det vertikala samspelet är otillräckligt på grund av otydlig reglering (Finland och Sverige). Detta resulterar i potentiellt olika politiska utfall, dvs. husägare behandlas olika beroende på var de bor. Sådana olika tolkningar mellan kommuner är ett tecken på brist på horisontell samverkan, trots att problemet främst ligger på nationell nivå. Bristfällig horisontell integration sker även på nationell nivå, eftersom de nationella myndigheterna har haft problem att definiera arbetsfördelningen. Under sådana institutionella förhållanden är det svårt att nå framsteg, vilket gör styrningen av små avloppssystem svår.


Nya forskningsfrågor

Forskningen har motiverat ytterligare arbete med konceptuella modeller av påverkan på interfasaktörerna vilka strävar mot mer formella influensdiagram och Bayesianska nätverksmodeller för att skilja mer viktiga från mindre viktiga influenser baserade på enkätresultaten.
Vi förbereder också en forskningsansökan för att finansiera ett internationellt samarbete där vi siktar på att utvidga de svenska undersökningarna till andra kuststater runt Östersjön i syfte att göra jämförande studier av påverkan på hushållen (små avloppssystem) samt aktörer som ansvarar för större avloppsreningsverk. Dessa studier kommer även innehålla modellering vilken syftar till utvärdering och jämförelser av policies och institutionella arrangemang. Vi tror att sådana jämförande studier kan hjälpa till att informera olika typer av policy-making i samband med utsläppsminskningar.

De tre viktigaste publikationerna

Projektet har hittills resulterat i en omfattande rapport och konferenspublikationer. Dessutom är flera intressanta manuskript i olika stadier av färdigställande och publicering. Av dessa är ett manuskript under review och två andra är i ett sent skede av slutförande.

Det inlämnade manuskriptet behandlar betydelsen av myndigheters interventioner och individuella motivationsfaktorer på husägares byte eller beredskap att byta avloppssystem (resultat från enkätstudien). Ett annat manuskript behandlar legitimiteten hos regleringen av små avloppssystem genom att förklara husägares villighet att följa regler kring små avlopp med nivån på politiskt förtroende och närliggande variabler (även detta är resultat från enkätstudien). Ytterligare ett manuskript innehåller resultaten från de inledande studierna av institutionella arrangemang i Sverige, Danmark och Finland.

Spridning av projektresultat

Resultaten har presenterats för både en vetenskaplig publik (i fyra konferenser - Swedish Political Science Association (SWEPSA) konferens i Göteborg, 30 september - 1 oktober 2010; International Society for Industrial Ecology 2011 Conference, 7-10 Juni, 2011 University of California, Berkeley; American Political Science Association Annual Meeting and Exhibition, New Orleans, LA, 30 augusti - 2 september, 2012; 3rd International Conference on Sustainable Transitions, Köpenhamn, Danmark, 2012) och svenska intressenter (Havs- och Vattenmyndigheten och andra).

Publikationer

Zannakis, Mathias & Wallin, Are, 2010. What factors can influence house-owners' willingness to invest in environmentally improved on-site sewage systems? Paper presented at the SWEPSA conference in Gothenburg, 30 September-1 October 2010. Working group: Environmental problems and lack of cooperation.

Wallin, Are & Molander, Sverker, 2011. Factors influencing house-owners to adopt environmentally improved on-site sewage systems. International Society for Industrial Ecology 2011 Conference, June 7-10, 2011 University of California, Berkeley.

Wallin, Are, Molander, Sverker & Johansson, Lars-Olof, 2011. Faktorer som påverkar hushåll att minska enskilda avlopps miljöbelastning. Report - Department of Environmental Systems Analysis, Chalmers University of Technology, ISSN 1404-8167; no 2011:4

Wallin, Are, Zannakis, Mathias, Johansson, Lars-Olof & Molander, Sverker, 2012. Influence of interventions and internal motivation on Swedish homeowners’ change of on-site sewage systems. Manuscript submitted to Resources, Conservation and Recycling.

Wallin, Are & Zannakis, Mathias, 2012. Drivers and barriers to decreasing environmental pressures from decentralized large technical systems – institutional changes and technological dependencies in the case of Swedish on-site sewage systems 1930-2010. Paper presented at the 3rd International Conference on Sustainability Transitions, Copenhagen, DK, August 29-31, 2012.

Zannakis, Mathias & Wallin, Are, 2012. Political Trust and Perceptions of Others’ Behavior – Explaining Homeowners’ Acceptance of Government Regulations of On-site Sewage Systems. Paper presented at the American Political Science Association’s Annual Meeting and Exhibition, New Orleans, LA, August 30–September 2, 2012.

Zannakis, Mathias & Wallin, Are, 2013. The legitimacy of government regulations of on-site sewage systems: the impact of political trust, environmental effectiveness and contact with authorities. Manuscript (to be submitted to scientific journal).

Zannakis, Mathias, 2013. Regulation without implementation: Institutional interplay and the governability of on-site sewage systems in Sweden, Finland and Denmark. Manuscript (to be submitted to scientific journal).