Christer Karlsson

Hur regleras EU-medlemskapet?

Sverige är sedan 1 januari 1995 medlem av den Europeiska unionen. Detta faktum är inte omnämnt i regeringsformen. Inte heller står det att lagstiftningsmakten inom vissa områden numera delas med övriga medlemsländer via beslut i ministerrådet. Likaså nämns inte det faktum att en stor del av riksdagens arbete går ut på att omvandla EU-direktiv till svensk lagstiftning eller att våra domstolar tar instruktioner från EG-domstolen.

Det är knappast någon överdrift att påstå att villkoren för den offentliga maktutövningen genomgått en dramatisk förändring sedan Sverige blev medlem av EU. Men om detta har vår viktigaste grundlag inte mycket att säga. I regeringsformen tycks tiden stå still.

Samtidigt som regeringsformen tiger still är det uppenbart att villkoren för offentlig maktutövning i praktiken har ändrats i grunden. Detta har dock inte skett genom författningsändring då grundlagens ordalydelse justeras genom att en nyordning aktivt beslutas och nedtecknas. Vad vi sett är i stället en författningsomvandling där reglerna för utövandet av offentlig makt ändrats genom framväxt av en ny praxis som inte kodifierats i grundlag.
Är detta sätt att reglera EU-medlemskapet unikt för Sverige? Hur ser det ut i andra länder och vad förklarar skillnader? Vilket är bäst? Att en nyordning görs explicit genom ändring, eller att en konstitutionell praxis utvecklats vid sidan av grundlagen? Detta är dessa frågor som projektet vill besvara.

Christer Karlsson, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet

2009-2013

Huvudsyftet med detta projekt har varit att öka våra kunskaper om hur författningar förändras och vad som förklarar variation mellan länder vad gäller hur konstitutionella reformer genomförs. Studien har empiriskt fokuserat på hur den Europeiska unionens medlemsländer har förändrat sina författningar i ljuset av EU-medlemskap. Inom ramen för projektet har ett omfattande datamaterial samlats in och kodats för 26 av EU:s medlemsstater. Projektet har utgått från den teoretiska distinktionen mellan två vitt skilda metoder för att genomföra konstitutionella reformer: antingen genom författningsändring då grundlagens ordalydelse justeras genom att en nyordning aktivt beslutas och nedtecknas, eller genom författningsomvandling då reglerna för utövandet av offentlig makt ändrats genom framväxt av en ny praxis som inte kodifierats i grundlag.

Trots att distinktion mellan författningsändring och författningsomvandling sedan länge varit känd och omdiskuterad, inte minst i svensk debatt, så har det saknats systematiska kartläggningar av vilken av dessa reformstrategier som är vanligast förekommande. Den beskrivande delen av undersökningsuppgiften har därför sökt belysa i vilken utsträckning EU-medlemskapet har reglerats genom författningsändring eller författningsomvandling, samt vilken variation som finns mellan EU:s medlemsländer i detta avseende. Den andra delen av projektet har gällt att söka förklara vad det beror på att vissa länder har valt att i högre utsträckning explicit reglera EU-medlemskapet i sina grundlagar, medan andra medlemsstater valt att låta författningen omvandlas genom praxisförskjutning. Syftet här har varit att ta de första stegen mot en teori om konstitutionella förändringar genom att utveckla och pröva ett antal förklaringshypoteser.

Projektet har lyckats samla in ett omfattande datamaterial som belyser nio aspekter av konstitutionell förändring i anslutning till EU-medlemskapet. För samtliga dessa aspekter (som till exempel villkoren för överförande av kompetens till EU, relationen EU-rätt - nationell rätt, och reglerna för utnämnande av EU-representanter) har en samlad bedömning om konstitutionell förändring gjorts baserad på omfattande dokumentstudier, sekundärforskning och frågor ställda till experter i respektive medlemsstat. Varje variabel har kodats på en femgradig skala där låga värden betyder att författningsändring varit den dominerande reformmetoden, medan höga värden betyder att reglering av EU-medlemskapet i huvudsak skett genom författningsomvandling.

Projektets tre viktigaste resultat

Den deskriptiva analysen av insamlade data visar, för det första, att de konstitutionella reformer som genomförts för att reglera EU-medlemskapet i huvudsak har genomförts genom författningsomvandling (medelvärdet för de nio variablerna är 3,81 på den femgradiga skalan). De nödvändiga förändringarna av medlemsländernas författningar har till viss del skett genom författningsändring, men merparten av de konstitutionella reformerna har alltså kommit till utan några explicita förändringar av grundlagens bokstav.

Ett andra huvudresultat från projektet är att det förekommer avsevärd variation vad gäller hur författningsreformer kommer till stånd, såväl mellan länder som mellan olika aspekter av EU-medlemskapet. Medan författningsändring i några av unionens medlemsstater (Österrike, Tyskland och Slovakien) varit den dominerande metoden för att genomföra konstitutionella reformer, så ser vi i andra länder (Italien, Estland och Danmark) en närmast total frånvaro av explicit reglering av EU-medlemskapet. Projektets beskrivande analys visar också på ett tydligt mönster i det att de aspekter av EU-medlemskapet som är knutna till medlemsstaternas suveränitet (till exempel hur makt får delegeras till EU och relationen mellan EU-rätt och nationell lagstiftning) i högre utsträckning regleras genom författningsändring än till exempel frågor knutna till hur man utser EU-representanter och hur de nationella politiska institutionerna arbetar med EU-frågor.

Ett tredje huvudresultat gäller vad som förklarar den variation som finns mellan medlemsländer. I denna del har projektet haft ett tydligt teoriutvecklande syfte där hypoteser utarbetats och prövats. Den förklarande analysen ger vid handen att tre faktorer är av vikt för att förklara variation i konstitutionell förändring: hur svårt det är att ändra eller göra tillägg till grundlagen, vilken inställning medborgarna har till europeisk integration, samt hur många partier som ingår i regeringen. Ungefär en tredjedel av den variation som finns mellan EU:s medlemsländer kan förklaras av dessa tre variabler.

Nya forskningsfrågor

Projektets huvudresultat rörande hur författningsreformer genomförts i EU:s medlemsländer och vad som förklarar den variation som förekommer, ger upphov till åtminstone två intressanta forskningsuppgifter. Den första gäller i vilken utsträckning resultaten har generell giltighet för hur konstitutionella reformer kommer till stånd i moderna demokratier. Frågan om EU-medlemskapets reglering kan inte sägas vara representativ för alla typer av frågor som i en demokrati blir föremål för författningspolitisk reglering. Det är därför angeläget att genomföra ytterligare jämförande forskning av författningsreformer inom andra politiska områden. En annan angelägen fråga är att ta reda på hur författningsändring och författningsomvandling kompletterar varandra och hur konstitutionella reformer utvecklas över tid. Projektet "Hur regleras EU-medlemskapet?" är en tvärsnittsstudie som behöver kompletteras med forskning som följer sekvenser av författningsreformer över tid.

Projektets två viktigaste publikationer

Den beskrivande analysen återfinns i artikeln "Comparing Constitutional Change in European Union Member States: In Search of a Theory" (Karlsson 2014a), som är antagen för publicering i den välrenommerade internationella tidskriften "Journal of Common Market Studies". I denna artikel så ligger fokus på systematisk jämförelse av hur författningsreformer har genomdrivits i unionens medlemsländer, men den avslutas med en diskussion om hur en förklarande teori om konstitutionella reformer skulle kunna se ut. De hypoteser som där presenteras ligger till grund för den förklarande analys som står i fokus i artikeln "Explaining Constitutional Change: Making Sense of Cross-National Variation among European Union Member States" (Karlsson 2014b) som även den kommer att publiceras i en internationell tidskrift.

För att sprida forskningsresultaten internationellt så har projektets huvudresultat publicerats i internationella tidskrifter. Ambitionen är också att i en publikation på svenska samla de viktigaste resultaten, samt även diskutera den normativa frågan: vilken av dessa metoder för att genomföra författningsreformer är bäst? Med "bäst" avses i detta sammanhang vilken av dessa reformstrategier som går att rättfärdiga utifrån normativa principer som är avgörande för styrelseskickets legitimitet.

Publikationer

Karlsson, Christer. 2010a. “Hur regleras EU-medlemskapet?”, "Statsvetenskaplig tidskrift", vol. 112 (1), 41-50.

Karlsson, Christer. 2010b. “The Convention Method Revisited: Does It Have a Future and Does It Matter?”, "European Law Journal", vol. 16 (6), 717-735.

Karlsson, Christer. 2014a. ”Comparing Constitutional Change in European Union Member States: In Search of a Theory”, Journal of Common Market Studies (forthcoming), finns på early view: http://onlinelibrary.wiley.com.ezproxy.its.uu.se/doi/10.1111/jcms.12098/pdf.

Karlsson, Christer. 2014b. ”Explaining Constitutional Change: Making Sense of Cross-National Variation among European Union Member States” (manuskript).