Ulf Mörkenstam

Urfolks rätt till självbestämmande: en studie av det svenska Sametingets makt och inflytande

I svensk politik anses i dag Sametinget vara det politiska organ som ska tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande i enlighet med internationell rätt. Tingets ställning som statlig myndighet under regeringen har dock utsatts för hård kritik, inte minst från samiskt håll, för att inte leva upp till den nivå som internationell rätt föreskriver vad gäller urfolks rätt till självbestämmande. I stort sett saknas utförlig forskning om hur Sametinget faktiskt fungerar - rättsligt och praktiskt - för att tillvarata samisk rätt till självbestämmande.
Syftet med detta projekt är att studera det svenska Sametingets förmåga att tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande.
Projektet innehåller tre delar: (i) en jämförande studie av Sametingets institutionella design i relation till andra institutionella arrangemang för att tillvarata urfolks rätt till självbestämmande; (ii) en analys av policyprocessen i det svenska Sametinget, från sättande av dagordning till implementering av beslut; (iii) en normativ analys där resultaten från de två empiriska studierna diskuteras i ljuset av hur begreppet självbestämmande tolkas i internationell rätt.
Skiljer sig den svenska statens tolkning av rätten till självbestämmande från andra staters? Skiljer den sig från internationell rätt? Och vilken möjlighet har Sametinget att initiera frågor och sätta den politiska dagordningen på nationell nivå och vilket inflytande har tinget över det slutgiltiga resultatet?

Ulf Mörkenstan, statsvetenskap, Stockholms universitet

2009-2014
Syftet med detta projekt var att studera det svenska Sametingets förmåga att tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande. Ursprungligen hade projektet tre delar. Den första var en jämförande studie av Sametingets institutionella design i relation till institutionella arrangemang för att tillvarata urfolks rätt till självbestämmande i andra länder. Denna del utökades betänkligt när jag - med hjälp av forskningsassistenter - påbörjade en datainsamling gällande det konstitutionella erkännandet av urfolk i världen, ett material som jag precis har börjat analysera (och som väntas leda till en-två artiklar). Den andra delen utgjordes av en analys av policyprocessen i Sametinget, från sättande av dagordning till implementering av beslut. Min ursprungstanke var att bara studera Sametingets representativa del (plenum) men insåg snart att konstruktionen av Sametinget som myndighet under regeringen - och särskilt de dubbla rollerna som både representativt organ för det samiska folket och som administrativ myndighet - i sig var avgörande för förståelsen av arbetet inom tinget. Den tredje delen utgjordes av en normativ och konstruktiv analys där Sametingets institutionella design värderades utifrån hur begreppet självbestämmande tolkas i internationell rätt och samtida politisk teori.

När projektet utvecklades lades ytterligare en fjärde delstudie till projektet, eftersom Sametingets möjlighet att tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande också är beroende av Sametingets legitimitet. Ett representativt organ som Sametinget - med dess specifika institutionella design - är dock beroende av att vara legitimt både i relation till sin väljarkår och i relation till den svenska staten och det nationella politiska systemet. Den förra formen av legitimitet blev startpunkten för ett nytt projekt (se NYA FORSKNINGSFRÅGOR nedan) och den senare blev del av detta projekt: Är samernas rätt till självbestämmande allmänt accepterad i Sverige? Om inte, vilka konsekvenser har det för Sametingets inflytande och autonomi i relation till den svenska staten?

PROJEKTETS VIKTIGASTE RESULTAT

De viktigaste resultaten kan sammanfattas genom svaret på projektets övergripande forskningsfråga: kan Sametinget med sin nuvarande institutionella konstruktion tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande? Mina studier visar tydligt att svaret på frågan är nej och jag nämner här tre viktiga resultat som stödjer denna slutsats.

För det första är det i jämförelse med Norge tydligt att valet att etablera en ny statlig myndighet - Sametinget - har begränsat tingets inflytande och autonomi. Det norska Sametingets formella ställning som representativt organ för det samiska folket (och inte en myndighet) har skapat ett utrymme för tinget att ta politiska initiativ på internationell, nationell, regional och lokal nivå, och att ifrågasätta offentliga politiska beslut. Det svenska Sametingets autonomi är däremot begränsad på grund av tingets inordning i den av regeringen styrda statliga hierarkin. Vidare förefaller detta tidiga val av institutionell utformning att på ett negativt sätt ha begränsat det folkvalda organets utveckling mot en ökad autonomi och ett ökat inflytande i relation till den svenska staten.

För det andra begränsar Sametingets institutionella design inte bara dess mandat, utan försvårar också tingets interna arbete. Centralt i detta sammanhang är den inneboende intressekonflikt som finns mellan rollen som representativt organ för det samiska folket - Sametinget ska tillvarata den samiska väljarkårens intressen - och rollen som myndighet med uppgift att tillvarata den svenska statens intressen, noga reglerade i lagar, förordningar och regleringsbrev.

För det tredje förefaller den svenska politiken och synen på urfolks rätt till självbestämmande vara ytterst begränsad utifrån den samtida debatten i internationell rätt och politisk teori. De normativa argumenten till försvar för urfolks självbestämmande pekar mot en förståelse av självbestämmanderätten som ett sätt att utjämna maktbalansen mellan urfolk och de nationalstater dessa urfolk lever i. Som folk är de då jämlika andra folk (nationalstater) och bör därför erkännas som om de vore jämlika politiska enheter. Vad självbestämmande ska innebära i praktiken kan då enbart besvaras efter en förhandling mellan två jämbördiga parter.

NYA FORSKNINGSFRÅGOR SOM GENERERATS GENOM PROJEKTET

Detta projekt har genererat flera central nya forskningsfrågor. Här vill jag i första hand nämna den betydelse frågan om legitimitet har för att kunna analysera och förstå Sametingets möjlighet att tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande. Empirisk forskning om Sametingets position och funktion i det samiska samhället är dock märkligt frånvarande, t ex har det aldrig tidigare genomförts någon väljarundersökning i samband med val till Sametinget. Denna forskningslucka låg till grund för en projektansökan till FORMAS 2012 tillsammans med en norsk forskningsgrupp, med titeln "Sametingen som representativa organ för det samiska folket: En jämförande studie av valen till Sametingen i Sverige och Norge 2013". Syftet med projektet är att analysera och jämföra Sametingens ställning och funktion i det samiska samhället i Sverige och Norge. Jag var huvudsökande för projektet, som erhöll medel för fyra år (8 550 000 kr). I dag består forskargruppen av åtta seniora forskare, två doktorander och två forskningsassistenter från sju universitet/forskningsinstitut.

PROJEKTETS INTERNATIONELLA FÖRANKRING

Vid sidan av internationella publikationer har jag samarbetat med forskare inom ett stort europeiskt projekt, ACCEPT PLURALISM: Tolerance, Pluralism and Social Cohesion: Responding to the Challenges of the 21st Century in Europe (finansierat av Europeiska kommissionen inom sjunde ramprogrammet), vilket resulterade i en open access artikel och en policy brief ställd till Europeiska kommissionen. Vidare så har jag arrangerat ett internationellt symposium (med två kollegor) med titeln: Wallenberg Symposium in Stockholm - Popular Sovereignty and Territory: The Challenge of Democracy in the Age of Globalization, 8-9 januari 2013 i Stockholm och en workshop vid konferensen The Dynamics of Citizenship in the Post-Political World, 26-28 maj 2010 i Stockholm.

Utöver detta så har jag deltagit i flera internationella konferenser, bl. a. i 20th International Conference of Europeanists i Amsterdam (2013), två gånger på ECPR Joint Session of Workshops (i Mainz 2013 och St Gallen 2011), i Lyon (2013), Budapest (2012), Umeå (2011) and i Kuala Lumpur (2010) (see Publikationer och Konferenspapers).

FORSKNINGSINFORMATIVA INSATSER UTANFÖR VETENSKAPSSAMHÄLLET

För att informera om min forskning utanför vetenskapssamhället har ambitionen varit att i första hand nå ut till det samiska samhället, till representanter för Sametinget och samiska organisationer, liksom till tjänstemän som arbetar med projektets frågor vid regeringskansliet/departement. Detta har i första hand skett genom öppna föreläsningar och forskningspresentationer, t.ex. i:

o Björkvattnet, Björkvattnets kulturdag, 2 augusti, 2013
o Stockholm, Regeringskansliet, 11 mars, 2013
o Umeå, Samiska veckan - Lars Thomasson Symposiet, 6 mars, 2013. Denna föreläsning spelades också in av SvT (UR Samtiden, Kunskapskanalen). Tillgänglig på: http://urplay.se/Produkter/175796-UR-Samtiden-Samiska-veckan-2013-Sjalvstyrande-parlament-eller-statlig-myndighet?play_category=f%C3%B6rel%C3%A4sningar+och+debatt
o Kiruna, Öppen paneldebatt om samisk politik inför valet till Sametinget, 2 mars, 2013
o Stockholm, vid konferensen Boundaries of Tolerance in Denmark and Sweden - Can the brother people learn anything from each other? 18 februari, 2013
o Stockholm, Umeå 2014 Kulturhuvudstad, "Diehttu gáldu". Kunskapskällan - om samisk kultur och samtida uttryck, 24 oktober, 2012.

Jag har också skrivit en policy brief ställd till Europeiska kommissionen och framträtt i svensk media vid ett flertal tillfällen i samband med valet till Sametinget 2013, samt författat en debattartikel för Sveriges Radio (17 mars 2013), Vad röstar man på? Sametinget som både ett folkvalt organ och en myndighet. Tillgänglig på: http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=3387&artikel=5537605

PROJEKTETS TVÅ VIKTIGASTE PUBLIKATIONER

De två viktigaste publikationerna så här långt är dels den artikel som analyserade det interna arbetet i Sametinget (Lawrence & Mörkenstam 2012), dels den som jämför det svenska och norska Sametinget (Josefsen, Mörkenstam & Saglie, kommande). På olika sätt tydliggör dessa artiklar hur den institutionella utformningen av Sametinget som en myndighet under regeringen har påverkat tingets möjlighet att tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande på ett negativt sätt. I den förra analyserades hur denna konstruktion påverkar och hindrar arbetet i Sametinget genom att skapa en inneboende konflikt mellan Sametingets roll som representativt organ för det samiska folket och rollen som myndighet. Denna publikation nådde också ut till en publik utanför den akademiska världen (se t ex http://www.sametinget.se/44463). Den senare artikeln tydliggör att Sveriges tolkning av samernas rätt till självbestämmande är begränsad i jämförelse med Norge och att det svenska Sametingets institutionella design på ett påtagligt sätt har försvårat en utveckling av tingets autonomi och inflytande i relation till den svenska staten.

PROJEKTETS PUBLICERINGSSTRATEGI

Vad gäller publiceringsstrategi var projektets mål att resultaten skulle nå både en internationell akademisk publik och bidra till den svenska politiska debatten. För att uppnå detta dubbla mål har min strategi varit tvåfaldig: dels att publicera artiklar i internationella peer-review tidskrifter, eller bokkapitel i antologier inom forskningsfältet; dels att publicera artiklar/bokkapitel på svenska, samt att sammanfatta forskningsresultaten i en mer populärt inriktad bok på svenska.

Denna strategi - som också följt projektets fyra delar - har hitintills resulterat i fyra artiklar på engelska (två i peer-review tidskrifter, en open access, och en i en antologi) och två på svenska (publicerade i en peer-review tidskrift och en antologi). En tredje artikel på svenska - primärt baserad på intervjuer med Sametingets ledamöter - kommer att presenteras på NOPSA-konferensen (nordiska statsvetarkongressen) i Göteborg i augusti 2014. Ett bokförslag (skrivet tillsammans med Patrik Lantto, professor i historia) - har sänts till Natur & Kultur. Till detta ska också läggas en policy brief (tillgänglig via open access) på engelska ställd till den Europeiska kommissionen.

PUBLIKATIONER

Josefsen, E., U. Mörkenstam & J. Saglie (2014). “Different Institutions Within Similar States: The Norwegian and Swedish Sámediggis”, Ethnopolitics. Publiceringsdatum online 10 juli 2014

Lantto, P., & U. Mörkenstam (2015). “Action, Organization and Confrontation: Strategies of the Sámi movement in Sweden during the 20th century”, i Mikkel Berg-Nordlie, Jo Saglie & Ann Sullivan (RED), Indigenous Politics: Institutions, Representation, Mobilisation. Colchester: ECPR Press.

Mörkenstam, U., A. Gottardis & H-I. Roth (2013). Policy Brief: Tolerance in Swedish political life, EUI, Florens: ACCEPT PLURALISM (open access).

Mörkenstam, U. (2013). “Svensk samepolitik och rättfärdigandet av den inre kolonisationen av Sverige förr och nu”, i Bo Andersson et al (red) Samer. Om Nordmalingdomen och om ett urfolks rättigheter och identitet. Norsborg: Recito förlag.

Lawrence, R. & U. Mörkenstam (2012). “Självbestämmande genom myndighetsutövning? Sametingets dubbla roller”, Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 115, nr 2.

Mörkenstam, U., A. Gottardis & H-I. Roth (2012). The Swedish Sami Parliament: A Challenged Recognition? EUI, Florens: ACCEPT PLURALISM (open access).

Mörkenstam, U. (antagen). “Recognition as if Sovereigns? A Procedural Understanding of Indigenous Self-Determination”, submitted to Citizenship Studies (kommer tidigt 2015)

Konferenspapers
NOPSA:s (Nordic Political Science Association) årsmöte, Göteborg, 12-15 augusti, 2014. Workshopledare (med Jo Saglie): Arbetsgrupp 17, Urfolk: deltakelse, representasjon, internasjonalisering.
Paper: kommande

STHM-SOTON Workshop, Spökslottet, Stockholm, 23-25 oktober 2013.
Paper: Different Institutions Within Similar States: The Norwegian and Swedish Sámi Parliaments.

Crisis & Contingency: States of (In)Stability. 20th International Conference of Europeanists,
Session 111. Who’s the Most Legitimate to protest? Immigration vs. Native Minority Claims in an Extended Europe, Amsterdam, 25-27 juni 2013.
Paper: The Swedish Sámi Parliament: A Challenged Recognition?

ECPR Joint Session of Workshops, Mainz, 11-16 mars 2013.
Paper: Different Institutions Within Similar States: The Norwegian and Swedish Sámi Parliaments (endast presentation av paper).

Regards sur l’(in)tolérance dans l’Europe d’aujourd’hui. Tolérance, pluralisme et cohésion
sociale : Répondre aux défis du XXIe siècle en Europe, Lyon, 24-25 januari 2013 (deltagande utan paper).

Wallenberg Symposium in Stockholm – Popular Sovereignty and Territory: The Challenge of Democracy in the Age of Globalization, Stockholm, 8-9 januari 2013. Konferensarrangör (med Ludvig Beckman och Jouni Reinikainen).
Paper: Recognition as if Sovereigns? A Procedural Understanding of Indigenous Self-Determination

Tolerance, Pluralism and Social Cohesion. Responding to the Challenges of the 21st Century in Europe. Budapest, 7-9 mars 2012.
Paper: The Swedish Sámi Parliament: A Challenged Recognition?

ECPR Joint Session of Workshops, St Gallen, 11-17 april 2011.
Paper: Action, Organization and Confrontation: Strategies of the Sámi movement in Sweden during the 20th century (endast presentation av paper).

Nordisk workshop: Urfolksrätt, Umeå, 19-20 maj 2011.
Key Note Speaker, föreläsningstitel: Det globala perspektivet
Paper: Indigenous peoples’ right to self-determination: some implications for democratic theory

International Colloquium on Nordic Studies: Regionalism, Productive welfare, and culture engagement, Kuala Lumpur, 21-23 November 2010.
Paper: Indigenous rights in Sweden, Norway and Finland: A comparison (endast presentation av paper).

Citizenship as New Notions of Belonging and Identity under konferensen The Dynamics of Citizenship in the Post-Political World, Stockholm, 26-28 maj 2010. Workshopledare (med Johanna Kantola).
Paper: Indigenous peoples’ right to self-determination: some implications for democratic theory