Eleonor Kristoffersson

Offentlighet och sekretess inom skatteförvaltningen

Projektet handlar om offentlighet och sekretess inom skatteförvaltningen. Projektet syftar till att genomföra en kritisk granskning av lagstiftning och rättstillämpning avseende offentlighet och sekretess inom skatteförvaltningen utifrån de intressen som motiverar offentlighet respektive sekretess.

Projektet ska ske i samarbete mellan örebro universitet och WU Wien. Projektet innehåller internationellt samarbete, komparativa studier och tvärdisciplinärt och tvärvetenskapligt samarbete. Resultaten ska publiceras fortlöpande i artikelform i svenska, utländska och internationella tidskrifter, ge upphov till en österrikisk och en svensk doktorsavhandling samt presenteras på en större internationell konferens och i form av mindre seminarier.

I Sverige är utgångspunkten att handlingar och annan information hos myndigheter är offentlig, bl.a. i syfte att ge insyn i myndigheternas verksamhet. I vissa fall väger andra intressen tyngre, såsom intresset av skydd för de enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Av detta skäl omgärdas delar av skatteförvaltningens verksamhet av sekretess i Sverige, samtidigt som de flesta beskattningsbeslut är offentliga. I österrike är såväl bank- som skattesekretess sträng och för många österrikare vore det otänkbart att inkomstuppgifter skulle vara offentliga. Genom akademisk forskning och kunskapsutbyte med österrike vill vi genomlysa området offentlighet och sekretess inom skatteförvaltningen - ett område där forskning saknas i dag.

1. Syfte och eventuella ändringar
I ansökan angavs syftet med projektet att vara det följande: Att genomföra en kritisk granskning av lagstiftning och rättstillämpning avseende offentlighet och sekretess inom skatteförvaltningen utifrån de intressen som motiverar offentlighet respektive sekretess. Detta syfte har bestått oförändrat under hela projektet.

2. Projektets tre viktigaste resultat
Ett viktigt forskningsresultat är att vi har fått bekräftat att reglerna om offentlighet och sekretess på skatteområdet skiljer sig åt mycket i länder världen över. Placeringen i de undersökta länderna på en skala från total offentlighet till total sekretess avseende skatteuppgifter betingas av samhälleliga och kulturella faktorer. I länder med hög brottslighet exempelvis i form av utpressning och kidnappning medför offentliga uppgifter avseende exempelvis beskattningsbar inkomst en större risk för de enskilda än vad de gör i länder med låg brottslighet av detta slag. I vissa länder förekommer en annan syn på integritet än i andra länder, vilket kan motivera en högre grad av sekretess på skatteuppgifter. I länder där det anses som mycket personligt att fråga om exempelvis var man bor, framstår det som främmande att inkomstuppgifter skulle vara offentliga.

Ett annat viktigt forskningsresultat, som hänger samman med det nyss nämnda, är att det är svårt att hitta en optimal intresseavvägning mellan offentlighet och sekretess som skulle kunna utgöra en allmängiltig god standard. En företeelse som förekommer i svensk rätt och som vi förespråkar är s.k. skaderekvisit. Det innebär att utgångspunkten antingen är att en handling är hemlig (sekretess) eller att en handling är offentlig. Om utgångspunkten är att handlingen är hemlig innebär skaderekvisitet att handlingen kan lämnas ut ändå, om utlämnandet inte medför risk för skada eller men för den enskilde. Om utgångspunkten är offentlighet, kan myndigheten eller domstolen vägra att lämna ut handlingen om det finns risk för skada eller men för den enskilde. På så sätt kan en skadeprövning göras i det enskilda fallet. Beroende på informationens karaktär och andra faktorer kan det vid lagstiftningsarbetet tas ställning till om utgångspunkten bör vara offentlighet eller sekretess.

Vi har också under de år projektet har pågått sett en tydlig trend i att informationsutbytet av skatteuppgifter mellan olika länder har ökat. USA har arbetat med FATCA, de tidigare skatteparadisen har ingått ett stort antal TIEA:s (tax information exchange agreements) och EU har kommit med nya regelverk. Ett omfattande inflöde av information från andra länder ger nya utmaningar avseende reglerna avseende hur sådan information hanteras, i synnerhet i mottagarländer med högre grad av offentlighet än i avsändarlandet.

3. Nya forskningsfrågor som har genererats genom projektet
Vi har studerat offentlighet och sekretess på skatteområdet och därvid genomfört en komparativ studie med 37 olika länder. Forskningsobjektet genererar nya forskningsfrågor på två olika fält.
Det första är hur regleringen av offentlighet och sekretess är utformad på andra rättsområden än skatteområdet. De grundläggande motiven för sekretess (integritetsskydd) och offentlighet (insynsintresse) är gemensamma på andra rättsområden. Det skulle vara intressant att genomföra en studie som avsåg t.ex. offentlighet och sekretess i skolan eller inom vården eller på något annat område, undersöka intresseavvägningen och ställa resultaten emot den studie vi har genomfört på skatteområdet.

Det andra fältet avser internationell skattepolitik. Under senare tid har det på det internationella forskningsfältet lanserats olika typer av listor av taxpayers' rights - rättighetsstadgor för skattebetalare. I dessa sammanhang har sekretess avseende skatteuppgifter framhållits som en sådan rättighet. Våra slutsatser att sekretessnivån hänger nära samman med samhälleliga och kulturella aspekter skulle vara spännande att sätta i relation till att det går att ställa upp universella taxpayers' rights. En viss minimistandard är säkert möjlig, men vi bedömer att det behövs en omvärldsanalys i olika länder för att fastställa en sådan.

4. Projektets internationella förankring
Projektet har varit ett rent internationellt projekt. Vi har som ovan nämnts genomfört en bred komparativ studie, vilken har kompletterats med en djupgående komparativ studie mellan Sverige och USA. Vi har fått god spridning av våra forskningsresultat under hela projekttiden, från att vi arrangerade en stor internationell konferens under 2012 till att vi har publicerat oss internationellt och presenterat våra forskningsrön i Sverige och i Österrike inför en internationell publik.

5. Forskningsinformativa insatser utanför vetenskapssamhället
När vi har presenterat våra forskningsrön muntligen har det inte endast varit för en akademisk publik. Som exempel kan nämnas att Jeffrey Owens, som tidigare var Director of the Centre for Tax Policy and Administration (CTPA) för OECD medverkade som moderator vid vår stora internationella konferens och att vi hade flera företrädare från Skatteverket och domstolar som lyssnade till oss när vi höll en avslutningskonferens i Gävle i juni 2015. Anna-Maria Hambre, som var en av doktoranderna i projektet, deltog i den populärvetenskapliga forskarpresentationstävlingen Forskar Grand Prix år 2013 och kom på andra plats vid deltävlingen i Örebro. Presentationen skedde på ett i princip fullsatt konserthus i Örebro för en bred intresserad allmänhet.

6. Projektets två viktigaste publikationer
Kristoffersson, Eleonor, Lang, Michael, Pistone, Pasquale, Schuch, Joseph, Staringer, Claus, Storck, Alfred (editors), Tax Secrecy and Tax Transparency: The Relevance of Confidentiality in Tax Law Part 1 and 2, Peter Lang Verlag, Wien 2013, 1 215 sidor

Hambre, Anna-Maria, Tax confidentiality: a comparative study and impact assessment of global interest. (Doctoral dissertation). Örebro University 2015, 373 sidor

7. Projektets publiceringsstrategi
Vi har publicerat oss huvudsakligen internationellt på engelska, men även på svenska när vi har velat belysa svensk rätt för svenska intressenter. Vi har publicerat oss såväl i artikelform som i form av en monografi och en konferensvolym i två band. Vi väntar ännu på att en doktorsavhandling ska publiceras. Monografin är publicerad i open access.

Publikationer

Grylin, Hanna, Fördjupad samverkan utifrån ett offentlighets- och sekretessperspektiv, Svensk skattetidning 2013 page. 598-610

Hambre, Anna-Maria, Tax confidentiality: a comparative study and impact assessment of global interest. (Doctoral dissertation). Örebro University 2015, 373 pages

Hambre, Anna-Maria, Kristoffersson, Eleonor, Offentlighet och sekretess på skatteområdet år 2015, Svensk skattetidning 2015 p. 550-569

Kristoffersson, Eleonor, Från fördjupad samverkan till fördjupad dialog. Konferens om Skatteverkets nya riktlinje i Gävle den 14 juni 2014, Skattenytt 2014 page. 953-961

Kristoffersson, Eleonor, Lang, Michael, Pistone, Pasquale, Schuch, Joseph, Staringer, Claus, Storck, Alfred (editors), Tax Secrecy and Tax Transparency: The Relevance of Confidentiality in Tax Law Part 1 and 2, Peter Lang Verlag, Wien 2013, 1215 pages. The general report (page 1-34) is written by Eleonor Kristoffersson and Pasquale Pistone, the Swedish national report (page 1079-1110) is written by Eleonor Kristoffersson, Annina H Persson, Joakim Nergelius, Fillippo Valguarnera, Anna-Maria Hambre and Ylva Larsson and the Israeli report (page 555-586) is written by Yinon Tzubery

Antagen för publicering

Hambre, Anna-Maria, Tax Confidentiality in Sweden and the United States – a Comparative Study, i International
Journal of Legal Information.

Väntar på peer review

Hambre, Anna-Maria, Tax Confidentiality. A Legislative Proposal, till World Tax Journal

Väntar på publicering

Tzubery, Yinon, Tax Secrecy and State Aid, Doctoral Dissertation, WU Wien